I 1980’erne fik nogen en idé – det hed New Public Management eller kortformen NPM.
Det offentlige var for langsomt, for dyrt, for bureaukratisk. Løsningen var åbenlys: Lad os drive det som en virksomhed. Med konkurrence, målstyring, effektivitet og kundefokus.
Idéen blev også kaldt for NPM. Og den har formet den offentlige sektor i Danmark – og det meste af den vestlige verden i de sidste 40 år.
Resultaterne er blandede. Vi fik mere målbarhed. Vi fik også flere mål. Vi fik effektiviseringsgevinster. Vi fik også udbrændte medarbejdere. Vi fik dokumentation af alt. Vi fik også dokumentation i stedet for det, der skulle dokumenteres.
Denne artikel handler om NPM: Hvad det er, hvor det kom fra, hvad det har gjort ved den offentlige sektor. Og hvad det betyder for dig som leder.
Hvad er New Public Management?
New Public Management er en samlebetegnelse for en række reformer af den offentlige sektor, der bygger på principper hentet fra den private sektor.
Kerneideerne er:
- Markedsgørelse – konkurrence mellem offentlige og private leverandører
- Målstyring – klare, målbare mål og resultatkrav
- Decentralisering – ansvar flyttes til den enkelte institution
- Professionel ledelse – ledere med fokus på resultater, ikke kun faglighed
- Kundefokus – borgeren som kunde med valgmuligheder
- Effektivisering – gøre mere for mindre
NPM opstod som reaktion på det klassiske bureaukrati. Hvor bureaukratiet fokuserede på regler og processer, fokuserer NPM på resultater og output. Hvor bureaukratiet var hierarkisk og centraliseret, er NPM decentraliseret og markedsorienteret.
I teorien lyder det fornuftigt. I praksis har det været mere kompliceret.
Den historiske baggrund
NPM voksede frem i 1980’erne, primært i Storbritannien under Thatcher og i USA under Reagan. Baggrunden var en opfattelse af, at den offentlige sektor var ineffektiv, bureaukratisk og ude af kontrol.
Inspirationen kom fra den private sektor, der på det tidspunkt gennemgik sin egen revolution med fokus på lean management, Total Quality Management og kundeorientering.
Tankegangen var: Hvis det virker i det private, må det også virke i det offentlige.
I Danmark slog NPM igennem i 1990’erne og 2000’erne. Kommunalreformen i 2007 var i høj grad båret af NPM-logik: Større enheder, stordriftsfordele, professionel ledelse, mere konkurrence.
Men allerede inden da var elementerne på plads: Kontraktstyring, resultatløn, udlicitering, BUM-modeller, frit valg.
Hvad har NPM gjort ved det offentlige?
Lad os være ærlige om, hvad NPM har bragt med sig – på godt og ondt.
Det, der virkede
Fokus på resultater. Før NPM var offentlig forvaltning ofte input-orienteret: Hvor mange penge bruger vi? Hvor mange ansatte har vi? NPM tvang fokus over på output: Hvad får vi for pengene? Det er ikke i sig selv ikke noget dårligt.
Professionalisering af ledelse. NPM anerkendte, at ledelse er en disciplin i sig selv – ikke bare et biprodukt af faglig ekspertise. Det har hævet niveauet mange steder.
Borgerens perspektiv. At tænke borgeren som kunde – med rettigheder, forventninger og valgmuligheder. Det har skærpet fokus på service og tilgængelighed.
Gennemsigtighed. Måling og dokumentation har gjort det lettere at sammenligne, evaluere og stille krav. Det er en demokratisk gevinst.
Det, der ikke virkede
Målfixering. Når alt skal måles, optimerer man for målene – ikke for det, målene skulle repræsentere. Hvis skoler måles på karakterer, underviser de til eksamen. Hvis sygehuse måles på ventetider, prioriterer de det, der tæller. Det, der ikke kan måles, forsvinder.
Dokumentationsbyrden. I forsøget på at skabe gennemsigtighed har vi skabt et dokumentationsmonster. Medarbejdere bruger mere og mere tid på at dokumentere, hvad de gør – og mindre på at gøre det.
Pseudomarkeder. Man kan ikke skabe et ægte marked for børnepasning eller ældrepleje. Der er ikke perfekt information, der er ikke fri prisdannelse, og “kunderne” kan ofte ikke vælge frit. Det bliver et marked på skrømt – med markedets ulemper og ingen af fordelene.
Tab af faglighed. Når ledelse bliver et separat fag, kan faglig dømmekraft blive nedprioriteret. Den leder, der forstår Excel, trumfer den, der forstår borgerne.
Fragmentering. BUM-modeller (Bestiller-Udfører-Modtager) og udlicitering har brudt sammenhængende forløb op i kontrakter og leverancer. Ingen har ansvar for helheden.
Amotivation. Medarbejdere, der gik ind i det offentlige for at gøre en forskel, oplever, at deres arbejde reduceres til tal i et regneark. Selvbestemmelsesteorien viser, at mennesker motiveres af mening og autonomi – NPM leverer det modsatte.
Når markedslogik møder mennesker
Her er det centrale problem med New Public Management:
Det offentlige er ikke en virksomhed. Og borgere er ikke kunder.
En virksomhed kan vælge sine kunder. Det offentlige kan ikke. En virksomhed kan afvise urentable kunder. Det offentlige skal hjælpe alle. Selv dem, der er dyre, besværlige og svære.
En kunde kan shoppe videre, hvis varen er dårlig. En borger, der har brug for sociale ydelser, kan ikke bare vælge en anden kommune. Magtforholdet er fundamentalt anderledes.
Og vigtigst: En virksomheds formål er profit. Det offentliges formål er noget andet – noget, der er sværere at måle. Tryghed. Retfærdighed. Værdighed. Fællesskab.
Når vi reducerer det offentlige til en serviceleverandør med KPI’er, mister vi noget. Vi mister det, der gør det offentlige til mere end bare en ineffektiv udgave af det private.
New Public Management og ledelsesteori
New Public Management hviler på et bestemt menneskesyn – og det er ikke et positivt et.
I McGregors termer er New Public Management funderet i teori X: Antagelsen om, at mennesker skal kontrolleres, måles og incitamentsstyres for at yde.
Hvis medarbejdere var selvmotiverede og ansvarlige (teori Y), havde vi ikke brug for alle disse kontrolsystemer. Men New Public Management antager, at de ikke er – og skaber dermed den adfærd, den forventer.
Det er en selvopfyldende profeti. Når du behandler mennesker som om de ikke kan stoles på, holder de op med at opføre sig, som om de kan.
Herzbergs to-faktor teori viser, at løn og kontrol er vedligeholdelsesfaktorer – de forhindrer utilfredshed, men skaber ikke motivation. Det, der skaber motivation, er mening, ansvar og anerkendelse. New Public Management fokuserer på det første og ignorerer det andet.
Maslows behovspyramide viser, at mennesker søger selvrealisering, når basale behov er dækket. New Public Management holder medarbejdere fast i de lavere lag: Overlevelse, sikkerhed, konstant dokumentation af deres eksistensberettigelse.
Hvad NPM betyder for dig som leder
Hvis du er leder i den offentlige sektor, lever du i NPM’s verden. Du er omgivet af mål, målinger, kontrakter og dokumentationskrav.
Det stiller dig i et dilemma:
Du skal opfylde systemets krav – og samtidig lede mennesker på en måde, der giver mening.
Det er ikke let. Men det er muligt.
Brug målene som værktøj, ikke som sandhed. Mål kan være nyttige som pejlemærker. Men de er ikke virkeligheden. En god leder forstår forskellen mellem kortet og landskabet.
Beskyt fagligheden. Insister på, at faglig dømmekraft har en plads – også når den ikke kan dokumenteres. Støt medarbejdere, der ser borgeren frem for formularen.
Skab mening trods systemet. Relationsledelse er mulig, også i NPM-miljøer. Forbind medarbejdernes arbejde til den forskel, det gør. Lad dem se konsekvenserne af deres indsats – ikke kun tallene.
Vær ærlig om systemets begrænsninger. Du behøver ikke at forsvare alt. Når dokumentationskrav er absurde, sig det. Ikke som klage – men som ærlighed. Medarbejdere respekterer ledere, der ser det samme, de ser.
Brug dit handlerum. Selv i tunge systemer har du valg. Måske ikke mange. Men nogle. Brug dem til at gøre arbejdspladsen lidt mere menneskelig.
Husk hvad det handler om. Det offentlige er ikke til for at lave pæne tal i et regneark. Det er til for at hjælpe mennesker. Når du mister det af syne, har systemet vundet.
Alternativet: Tillid som styringsprincip for New Public Management
I de senere år har der været bevægelser væk fra NPM. I Danmark taler man om “tillidsreformen” – forsøget på at erstatte kontrol med tillid.
Tanken er enkel: I stedet for at måle alt, stol på medarbejdernes faglighed og dømmekraft. Giv dem ansvar. Fjern unødig dokumentation. Lad dem gøre deres arbejde.
Tillidsbaseret ledelse er et svar på NPM’s kontrollogik. Men det er ikke uden udfordringer:
- Hvordan sikrer vi ansvarlighed uden kontrol?
- Hvad gør vi, når tilliden misbruges?
- Hvordan dokumenterer vi over for politikere og borgere, at pengene bruges fornuftigt?
Tillid er ikke en magisk løsning. Men det er måske et bedre udgangspunkt end mistillid.
Det offentliges særlige værdi
Her er det, New Public Management aldrig helt forstod:
Det offentliges værdi ligger delvist i det, der ikke kan måles.
Når hjemmehjælperen sætter sig ned og lytter til den ensomme ældre – det kan ikke måles. Når socialrådgiveren bruger ekstra tid på den familie, der har brug for det – det kan ikke måles. Når læreren ser det barn, som alle andre overser – det kan ikke måles.
Hvis vi reducerer det offentlige til det målbare, skærer vi det væk, der gør det værdifuldt.
Og så kan vi lige så godt automatisere det hele. Erstatte frontmedarbejdere med chatbots. Lade algoritmer træffe beslutninger. Det er billigere. Det er mere effektivt. Og det mister fuldstændig pointen.
Det offentliges værdi er menneskeligheden. Den dømmekraft, der ser det enkelte menneske. Den fleksibilitet, der tilpasser sig situationen. Den omsorg, der ikke kan sættes på formel.
Det er præcis det, NPM har haft svært ved at rumme.
Konklusion
New Public Management var ikke en ond idé. Det var et forsøg på at løse reelle problemer: Bureaukratiets langsomhed, manglende fokus på resultater, fravær af ansvarlighed.
Men løsningen skabte nye problemer. Målfixering. Dokumentationsbyrde. Tab af mening. Fragmentering.
Og vigtigst: NPM misforstod, hvad det offentlige er til for. Det er ikke en servicevirksomhed med borgere som kunder. Det er et fællesskabs måde at tage sig af hinanden på.
Som leder i det offentlige er din opgave at navigere i NPM’s verden – uden at acceptere dens præmisser fuldt ud. At opfylde målene – uden at gøre dem til alt. At dokumentere det nødvendige – uden at lade dokumentationen fortrænge arbejdet.
Og vigtigst: At holde fast i menneskeligheden. I det, der ikke kan måles. I det, der gør det offentlige til mere end bare en ineffektiv udgave af det private.
For hvis vi giver op på det, kan vi lige så godt lukke og slukke.
Og overlade resten til en algoritme.
